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全球治理赤字上升的主要原因（主題）

【資料圖】

當下，世界經(jīng)濟復蘇面臨壓力、氣候變化和技術進步等新舊風險并存、地緣政治局勢緊張、發(fā)達國家經(jīng)濟政策負面外溢效應漸顯等各類全球性問題疊加，“選擇性脫鉤”常態(tài)化，保護主義思潮將經(jīng)濟全球化拖入逆行狀態(tài)。加之，大國博弈不斷以各種方式投射至全球治理領域，嚴重掣肘了各國集體行動的形成，動搖了多邊主義基礎，遲滯了全球治理體系的改革，甚至加劇了世界發(fā)展格局的不穩(wěn)定性不確定性。

第一，世界經(jīng)濟復蘇壓力巨大，全球債務風險高企。除了世紀疫情、災害天氣等客觀因素之外，霸權國家為了護持權力在經(jīng)貿(mào)投資領域采取“脫鉤斷鏈”的做法，切斷了全球價值鏈，更破壞了世界市場的一體化和完備性，不利于世界經(jīng)濟的復蘇。世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的《2023年全球風險報告》指出：“發(fā)展中國家可能因債務問題出現(xiàn)投資缺口。面臨債務問題的發(fā)展中經(jīng)濟體或將受制于債權人要求，導致財政資金流出公共產(chǎn)品和基礎設施等社會需求最大的領域。”發(fā)達國家的債務問題同樣嚴峻。美國財政部數(shù)據(jù)顯示，2023年1月19日，美國政府已觸及31.4萬億美元的法定舉債上限。雖然民主黨與共和黨兩黨就提高債務上限達成協(xié)議并提交國會，但多年來累積的債務危機問題浮出水面。

第二，發(fā)達經(jīng)濟體政策負面溢出效應漸顯，全球宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)迫在眉睫。世界經(jīng)濟出現(xiàn)回暖趨勢，但各類經(jīng)濟體之間增速分化，整體復蘇并不平衡。發(fā)達經(jīng)濟體漸進式地收復“基本盤”，但其宏觀干預手段或給其他經(jīng)濟體帶來負面溢出效應，世界經(jīng)濟面臨一定的潛在風險。例如，發(fā)達經(jīng)濟體激進加息，美元資產(chǎn)投資回報率高，導致部分新興經(jīng)濟體面臨資產(chǎn)價格變動，貨幣貶值壓力大易遭拋售。此外，很多發(fā)達經(jīng)濟體的央行支持效能幾近見頂，然而，在全球范圍貨幣流量劇增的同時，世界經(jīng)濟的增長速度和復蘇速度卻幾乎未見大幅改進，這其中的緣由有待深究。整體而言，疫后的世界經(jīng)濟仍面臨發(fā)展不平衡的問題。與發(fā)達經(jīng)濟體收復“基本盤”的情況相比，大多數(shù)新興經(jīng)濟體和發(fā)展中經(jīng)濟體的復蘇卻各有差異：亞洲地區(qū)相對樂觀，但在各類因素的影響下其他地區(qū)面臨陡增的債務風險，大宗商品價格高企，經(jīng)濟社會問題累積。

第三，全球氣候治理的緊迫性凸顯，主要大國氣候治理承諾短期內(nèi)難落地。近年來，全球變暖趨勢的感知度明顯提升，各類極端氣候出現(xiàn)頻率增加，長期化趨勢不斷被證實。有節(jié)奏地控制碳排放，有序推進全球氣候治理，事關世界各國人民的切身利益。然而，發(fā)達經(jīng)濟體對議程的主導，以及各主要國家的利益攸關度、博弈者特性差異較大，加之近幾年疫情對各國經(jīng)濟發(fā)展造成重大沖擊，致使治理舉措的落地進程相對緩慢。諸如氣候治理等各類全球性問題都面臨持續(xù)惡化的趨勢，諸多領域的治理赤字和公共產(chǎn)品赤字問題嚴重。各國的發(fā)展階段不同，當下的利益相關度不同，并且某些發(fā)達國家不愿承擔歷史責任、逃避應盡的國際義務，在很大程度上加劇了全球氣候治理的赤字狀態(tài)。

第四，地緣政治風險有上升趨勢，主要國家間信任赤字驟升。二戰(zhàn)后很長的一段歷史時期內(nèi)，和平與發(fā)展成為時代主旋律，國際社會似乎更加關心氣候變化、移民難民、傳染病防治等非傳統(tǒng)安全問題的治理，傳統(tǒng)的地緣政治和戰(zhàn)爭風險的威脅感知有所下降。然而，烏克蘭危機爆發(fā)以來，國際社會的不安全感陡然攀升，地緣政治等傳統(tǒng)安全風險再度強勢回歸到人們的視野里。地緣政治、傳統(tǒng)安全、和平議程等再度成為全球安全治理的顯性議題。一年來，一些西方國家從最初以經(jīng)濟制裁的“外延式參與”，提升至提供大量軍事援助的“直接介入”，乃至進一步將援烏內(nèi)容轉向“重型”武器。烏克蘭危機的外溢效應將致使全球安全赤字大幅增加，主要原因是部分國家和地區(qū)的軍事化趨勢走強。然而，面對全球安全治理需求的上升趨勢，治理安全問題的公共產(chǎn)品和國際機制供給卻因大國互信不足難以及時補位。

第五，技術進步猶如一把雙刃劍，規(guī)則空白有待填補，但制度存在非中性風險。技術進步的重要性毋庸置疑，不僅事關一個國家是否可以獲得經(jīng)濟增長的動力，還與各國的安全乃至普通民眾的生活都有直接聯(lián)系。例如，谷歌提供的高像素地圖一度被某些國家賦予軍事用途，同類用途還有可能被恐怖分子所利用，因為它降低了目的地的信息保密程度，便利了恐怖主義者針對特定目標采取活動，甚至還因信息的公開性成為恐怖主義活動的掩護。因此，多國政府曾對此類問題提出異議。其中，以色列政府曾堅決要求根據(jù)許可證協(xié)議在特殊地區(qū)限制地圖的分辨率；英國政府曾要求遮蓋核潛艇基地和空軍基地等敏感地點；美國政府也曾要求谷歌遮蓋白宮大樓的部分場所?？梢?，技術進步不僅為經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、生活便利提供了條件，還會帶來諸多負面影響，而原有法律對這些新事物反應遲滯、未曾予以有效約束，在國際和國內(nèi)兩個層面上都存在規(guī)則缺位帶來的灰色地帶。此外，在技術領域，大國圍繞規(guī)則制定的博弈正在拉開帷幕，技術性權力不對稱很可能進一步投射在治理領域，導致制度非中性。有學者指出信息技術可能對國家安全帶來影響：因為“根服務器”主要集中在美國，在美國境內(nèi)集中了大量互聯(lián)網(wǎng)的中心節(jié)點和電子商務公司，美國可以借此“監(jiān)控”全世界，而美國將這種技術領域內(nèi)的相互依賴關系“武器化”，就會形成一種系統(tǒng)性的“全景監(jiān)獄效應”。一旦中性規(guī)則缺位，霸權國家利用其掌握的不對稱技術優(yōu)勢主導規(guī)則制定，全球治理的合法性將遭到嚴重侵蝕。

第六，“精細化脫鉤”或成大國政治的常態(tài)，信任赤字持續(xù)破壞全球治理行動的向心力。相比特朗普政府時期的全面“脫鉤”，拜登政府更多采用選擇性“脫鉤”的策略，大國博弈更多地呈現(xiàn)出議題化的趨勢，即在某些議題領域維系“脫鉤”政策，在其他議題領域繼續(xù)保持經(jīng)貿(mào)投資交往。選擇性“脫鉤”主要出現(xiàn)在5G、人工智能和半導體等關鍵高科技領域，或者說所謂的“與其安全高度相關的”領域，美國對這些相關的技術類產(chǎn)品采取“卡脖子”策略。具體表現(xiàn)為所謂的“小院高墻”，表面上看似乎院變小了，但實則更明顯的是墻變高了。所謂的“小院”是指美國政府想要確定與美國國家安全相關的核心特定技術和研究領域；“高墻”則指的是要加大力度嚴密封鎖部分領域，把這些領域作為確定戰(zhàn)略邊界的所謂“高墻”。所謂“精細化脫鉤”指的是在“小院高墻”之外的其他技術領域內(nèi)繼續(xù)保持開放。為了保障供應鏈安全，很多國家不得不進行自主創(chuàng)新、縮短供應鏈或是在本區(qū)域內(nèi)尋找替代供應鏈，由此催生出供應鏈的“內(nèi)卷現(xiàn)象”。大國關系的這些走勢都將深刻影響經(jīng)濟全球化的走勢，破壞世界市場的完整性和各經(jīng)濟體的向心力，進而改變世界格局和全球治理秩序。

第七，發(fā)達經(jīng)濟體內(nèi)部保守主義思潮抬頭，經(jīng)濟全球化遭遇逆流前路坎坷。發(fā)達國家忙于內(nèi)顧，暫且只能將有限的資源滿足國內(nèi)治理的需求，參與全球治理的能力和意愿皆有不足現(xiàn)象。盡管如此，受到世紀疫情和其他外生因素的疊加沖擊，發(fā)達經(jīng)濟體內(nèi)部的矛盾和問題仍在發(fā)酵。為轉移不斷累積的國內(nèi)社會矛盾，部分發(fā)達國家放任內(nèi)部的民粹主義與保護主義思潮蔓延，國家戰(zhàn)略的內(nèi)顧傾向加強，經(jīng)貿(mào)活動的排他性增強，參與國際事務、提供公共產(chǎn)品的積極性下降。保守主義和民粹主義投射至政策領域，表現(xiàn)為更為嚴厲的投資審查和更為排他的約束條款。2018年，美國國會擴大了美國外國投資委員會（CFIUS）的審查交易權限，并授權其在必要時修改或阻止部分赴美投資。2022年，美國財政部發(fā)布了該委員會在2021年的活動報告，統(tǒng)計了CFIUS的諸多審查活動和審查力度，例如合計審查了348筆新交易，審查數(shù)比2020年增長30%；2016年—2021年只有4%的并購來自中國，但受審查的并購活動仍占到總審查數(shù)的15%，針對中國的審查指數(shù)為3.7，而法德加英的平均數(shù)卻不到0.5，日韓則為1.5，新加坡為2.6。發(fā)達經(jīng)濟體在政府層面和社會層面的保護主義情緒日益高漲，將經(jīng)濟全球化拖入了一個泥濘之地，只得蹣跚前行。如何完善全球治理，如何推進全球經(jīng)濟治理改革，在某種程度上與國家治理的議題息息相關。

面對這個動蕩不安卻又亟需得到治理的世界，應采取相應措施，增強對抗外部風險的內(nèi)部韌性，積極推進全球治理體系改革。一是維護多邊體制的權威性和有效性，堅持真正的多邊主義。二是塑造新型大國關系，為破解全球治理赤字、推動全球治理體系改革夯實基礎。三是強調(diào)求同存異，推動與歐洲和亞太地區(qū)的功能性合作，淡化多邊機制被政治化的風險，確保全球治理體系改革的中性立場和功能導向。四是凝聚亞太國家共識，通過經(jīng)貿(mào)與安全合作穩(wěn)定周邊局勢，借由區(qū)域一體化的順利開展，對沖全球范圍的不穩(wěn)定性和不確定性風險。以區(qū)域治理為著力點，增強區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的韌性，加速區(qū)域內(nèi)合作機制的落地，破解多邊難題，緩解全球治理赤字。

（任琳，作者為中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所全球治理室主任、研究員）

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