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作 者丨楊志錦

編 輯丨周鵬峰

圖 源丨圖蟲

(資料圖片)

“前天我看到一份報(bào)紙，送給我一個(gè)榮譽(yù)稱號(hào)叫‘赤字總理’?！敝扉F基2002年3月在回應(yīng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題時(shí)表示。但他話鋒一轉(zhuǎn)說(shuō)：“如果我們不是采取積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也許垮了。因此，從這里可以看出來(lái)，積極財(cái)政政策的力度，也是恰到好處的。所以對(duì)不起，我不能接受‘赤字總理’這個(gè)榮譽(yù)稱號(hào)，奉送回去?！?/p>

時(shí)值亞洲金融危機(jī)爆發(fā)4年后。2002第一季度的GDP同比增長(zhǎng)8.9%，相比1998年二季度上升了2個(gè)百分點(diǎn)，CPI同比降幅減少，出現(xiàn)轉(zhuǎn)正的跡象，即將走出通縮。此前為應(yīng)對(duì)危機(jī)沖擊，中國(guó)采取積極的財(cái)政政策，財(cái)政赤字有所增加，并在1998年-2002年發(fā)行了5000多億長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債。

朱镕基還表示，問(wèn)題不在于有沒有赤字，而是這個(gè)赤字水平是否在承受能力以內(nèi)，特別是赤字用在什么地方。2003年中國(guó)財(cái)政赤字相當(dāng)于GDP的3%左右，國(guó)債余額占GDP的18%左右，都在公認(rèn)的警戒線以內(nèi)?！爸陵P(guān)重要的是，財(cái)政赤字不是用在彌補(bǔ)經(jīng)常性的預(yù)算方面，沒有把它吃掉，而是用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面?！?/p>

高層對(duì)財(cái)政赤字的態(tài)度由此可見一斑。所謂財(cái)政赤字是指在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)財(cái)政支出超過(guò)財(cái)政收入的差額，會(huì)計(jì)記賬規(guī)則要求用紅色墨水登記收入為負(fù)數(shù)，因此將該差額稱為“財(cái)政赤字”。

改革開放以來(lái)的40多年，伴隨著赤字觀的轉(zhuǎn)變，中國(guó)財(cái)政赤字口徑及彌補(bǔ)方式也在不斷變化，但其中也堅(jiān)守了“底線”：1995年后財(cái)政赤字不再通過(guò)中央銀行透支，整體上守住了3%的赤字率預(yù)警線等。

這些構(gòu)成了財(cái)政金融體制改革的注腳。隨著近年來(lái)個(gè)別年份赤字率突破3%，各界對(duì)3%預(yù)警線的討論與日俱增，同時(shí)財(cái)政赤字貨幣化、年內(nèi)增加赤字、增加一般債及國(guó)債等建議也反復(fù)出現(xiàn)。爭(zhēng)議不斷之時(shí)，回望過(guò)去的變革，未來(lái)的方向或許才會(huì)更清晰。

向中央銀行透支

財(cái)政赤字，說(shuō)到底是“財(cái)政收入的入不敷出”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)堅(jiān)持“以入量出”、收支平衡略有結(jié)余的策略。但在改革開放后，財(cái)政赤字成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)中普遍存在的現(xiàn)象。

比如上世紀(jì)80年代，僅1985年財(cái)政有結(jié)余，其余年份均出現(xiàn)赤字。這期間的赤字還有一個(gè)鮮明特點(diǎn)，中央政府出現(xiàn)赤字，地方財(cái)政經(jīng)常結(jié)余。比如1986年財(cái)政赤字為70億，其中地方財(cái)政結(jié)余24億留歸地方支配使用，中央財(cái)政赤字94億。

在中央財(cái)政連年出現(xiàn)赤字后，財(cái)政部對(duì)赤字的分析不再局限于收支兩端?！柏?cái)政問(wèn)題同經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是分不開的。從現(xiàn)象看是財(cái)政發(fā)生赤字，本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)生活中存在的問(wèn)題在財(cái)政上的反映?！?987年財(cái)政預(yù)算報(bào)告指出。

報(bào)告還分析，這幾年經(jīng)過(guò)改革放權(quán)以后，財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。國(guó)家財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重、中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重（簡(jiǎn)稱“兩個(gè)比重”）雙雙下降，與中央財(cái)政承擔(dān)的任務(wù)很不適應(yīng)。這些變化給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)了一些困難，影響了財(cái)政收支的平衡，特別是中央財(cái)政的平衡。

Wind數(shù)據(jù)顯示，中央財(cái)政收入占比由1984年的40.5%下降到1993年的22.02%，中央財(cái)政收支平衡壓力加大。

1991年，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)王丙乾迫于無(wú)奈，開始在財(cái)政會(huì)議上搞“攤派”，每個(gè)省被強(qiáng)行分配指標(biāo)，從1000萬(wàn)到1億不等。但由于前三次中央借錢都是有去無(wú)回，地方的積極性自然不高。

值得注意的是，這一時(shí)期官方對(duì)財(cái)政赤字的界定口徑為“硬赤字”，也就是財(cái)政支出減去財(cái)政收入（財(cái)政收入包括了政府發(fā)債收入），即財(cái)政赤字=（財(cái)政收入+政府債發(fā)行收入）—（財(cái)政支出+政府債還本付息支出）。

這期間赤字主要向中國(guó)人民銀行透支，有的年份通過(guò)商業(yè)銀行彌補(bǔ)。官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至1994年末中央財(cái)政歷年向中國(guó)人民銀行透支余額已達(dá)1663.57億元。

這一時(shí)期對(duì)赤字非常警惕，總的方針是“消滅赤字”。當(dāng)時(shí)的政府工作報(bào)告將“出現(xiàn)赤字”視為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的困難和問(wèn)題。1985年預(yù)算報(bào)告表示，財(cái)政有少量的赤字，雖然并不可怕，但它對(duì)物價(jià)和市場(chǎng)的穩(wěn)定，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，總是不利的。

1989年召開的十三屆五中全會(huì)提出，用三年或者更長(zhǎng)一些時(shí)間，努力緩解社會(huì)總需求超過(guò)社會(huì)總供給的矛盾，逐步減少通貨膨脹，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本轉(zhuǎn)上持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道，并且努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡，逐步消滅財(cái)政赤字。

因?yàn)榇饲耙荒闏PI高達(dá)18%，經(jīng)治理后有所回落，但1993年高通脹再度卷土重來(lái)。1992年CPI同比上漲6.4%，1993年加速上行，5月份CPI已高達(dá)14%。中央開始了以整頓金融秩序?yàn)橹攸c(diǎn)、治理通貨膨脹為首要任務(wù)的宏觀調(diào)控。

1993年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)任命國(guó)務(wù)院常務(wù)副總理朱镕基兼任央行行長(zhǎng)。在財(cái)政金融領(lǐng)域，他開始了大刀闊斧的改革。他在當(dāng)月召開的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上說(shuō)，中央如果出現(xiàn)財(cái)政赤字，不能到銀行透支。到銀行透支就是發(fā)鈔票，就會(huì)引發(fā)通貨膨脹。“這也是間接限制財(cái)政支出規(guī)模不能搞得太大?！?/p>

一系列完善財(cái)政金融體制的改革也在推出，比如分稅制啟動(dòng)。改革后，“兩個(gè)比重”得到明顯提升，1994年后中央財(cái)政收入占比基本維持在50%-60%之間。

1995年中國(guó)人民銀行法出臺(tái)，明確中國(guó)人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷國(guó)債和其他政府債券。這徹底切斷了財(cái)政部和央行在一級(jí)市場(chǎng)上的直接聯(lián)動(dòng)，究其原因，這種模式下央行被財(cái)政牽引，獨(dú)立性缺失，且惡性通脹風(fēng)險(xiǎn)較高。

“經(jīng)常性預(yù)算不打赤字”

1994年通過(guò)的預(yù)算法也值得關(guān)注。該法提出，中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。復(fù)式預(yù)算和單式預(yù)算相對(duì)，其中單式預(yù)算把國(guó)家財(cái)政收支匯編在一個(gè)統(tǒng)一的預(yù)算表中，而復(fù)式預(yù)算是指在預(yù)算年度內(nèi)將全部預(yù)算收支按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)歸類，分別匯編成兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算。

預(yù)算法還提出，中央政府公共預(yù)算不列赤字。中央預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過(guò)舉借國(guó)內(nèi)和國(guó)外債務(wù)等方式籌措，但是借債應(yīng)當(dāng)有合理的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。

財(cái)政部條法司當(dāng)時(shí)解讀表示，政府向國(guó)際組織借款收入、發(fā)行國(guó)庫(kù)券收入等構(gòu)成政府債務(wù)收入，主要用于彌補(bǔ)預(yù)算收入和支出之間的差額即赤字。也就是說(shuō)，官方此時(shí)已不再致力于消滅赤字，而是認(rèn)為赤字有一定合理性，但同時(shí)限定只有中央建設(shè)性預(yù)算才能列赤字。

這些變化在1994年的預(yù)算報(bào)告中也有體現(xiàn)：復(fù)式預(yù)算分為經(jīng)營(yíng)性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩本賬；1994年經(jīng)常性預(yù)算收入和支出相抵，結(jié)余561億元，轉(zhuǎn)入建設(shè)性預(yù)算；建設(shè)性預(yù)算收入和支出相抵，差額為670億元，這也就是當(dāng)年財(cái)政的赤字，也就是中央財(cái)政赤字，地方赤字為0。

這一年財(cái)政不得向央行透支，國(guó)債成為了彌補(bǔ)赤字的重要手段，1994年國(guó)債計(jì)劃發(fā)行規(guī)模相比上年明顯增加，難度也在加大。當(dāng)年的政府工作報(bào)告發(fā)出號(hào)召：“國(guó)家準(zhǔn)備給購(gòu)買國(guó)債以優(yōu)惠的條件，并改進(jìn)發(fā)行辦法，發(fā)展和完善國(guó)債市場(chǎng)。這是一件利國(guó)利民的好事，希望全國(guó)人民踴躍購(gòu)買國(guó)債，支持國(guó)家建設(shè)?！?/p>

當(dāng)時(shí)的國(guó)債主要是國(guó)庫(kù)券，起初由于很多人不熟悉，國(guó)庫(kù)券發(fā)行主要采取攤派的方式。1993年CPI高企，市場(chǎng)利率迅速上升，國(guó)務(wù)院確定的以銀行存款利率為基礎(chǔ)的國(guó)債利率低于市場(chǎng)利率，機(jī)構(gòu)買了就會(huì)虧損，因此承銷機(jī)構(gòu)的積極性不高，最后通過(guò)向各省分配指標(biāo)才完成發(fā)行任務(wù)。

1994年初，財(cái)政部、證券委等20多位相關(guān)負(fù)責(zé)人參加了一個(gè)在紐約的證券研討班，希望向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)國(guó)債發(fā)行經(jīng)驗(yàn)。期間高堅(jiān)被任命為國(guó)債司司長(zhǎng)，財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)要求他提前回國(guó)，落實(shí)1994年國(guó)務(wù)院部署的內(nèi)債和外債發(fā)行工作。

當(dāng)年推出了兩項(xiàng)改革措施：一是結(jié)合居民購(gòu)買國(guó)債持有至到期為目的，財(cái)政部開始通過(guò)銀行系統(tǒng)向個(gè)人投資者銷售不上市交易的儲(chǔ)蓄國(guó)債，受到城鄉(xiāng)居民的普遍歡迎，成為穩(wěn)定可靠的國(guó)債融資發(fā)行方式。二是發(fā)行短期國(guó)庫(kù)券，以配合央行的公開市場(chǎng)操作。“考慮到預(yù)算資金安排是長(zhǎng)期的，發(fā)行短期國(guó)庫(kù)券，兌付起來(lái)很麻煩，短期國(guó)庫(kù)券并沒有實(shí)現(xiàn)定期發(fā)行的目標(biāo)。”高堅(jiān)稱。

數(shù)據(jù)顯示，1994年國(guó)債發(fā)行規(guī)模首度超過(guò)千億，此后發(fā)行規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，成為彌補(bǔ)赤字的核心渠道。從這個(gè)角度看，我國(guó)國(guó)債發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大，既是為了控制通貨膨脹而付出的一種“必要代價(jià)”，又是保證經(jīng)濟(jì)體制改革得以穩(wěn)步推進(jìn)的重要條件。

這一階段雖然承認(rèn)赤字有一定合理性，但要求“嚴(yán)格控制并逐步縮小赤字”。比如1998年3月預(yù)算報(bào)告要求將財(cái)政赤字壓縮至460億，但亞洲金融危機(jī)影響加大，1998年二季度經(jīng)濟(jì)增速只有6.9%，同時(shí)CPI在二季度轉(zhuǎn)負(fù)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。

為此，1998年8月全國(guó)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)了預(yù)算調(diào)整方案，授權(quán)財(cái)政部增發(fā)1000億國(guó)債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這是中央財(cái)政首度調(diào)整預(yù)算，其中500億元列入中央財(cái)政，中央財(cái)政赤字增加至960億。

時(shí)任財(cái)長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)作說(shuō)明時(shí)表示，實(shí)現(xiàn)8%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，并在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且具有重要的政治意義。增發(fā)1000億國(guó)債可刺激國(guó)內(nèi)需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

據(jù)測(cè)算，實(shí)施這項(xiàng)措施大致拉動(dòng)1998年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1.5個(gè)百分點(diǎn)。后中央財(cái)政在1999年8月、2000年8月兩度調(diào)整預(yù)算，增發(fā)國(guó)債合計(jì)1100億，其中列入中央財(cái)政800億，中央財(cái)政赤字年相應(yīng)增加。這也是歷史上僅有的三次追加赤字的案例。

赤字連續(xù)擴(kuò)大引起市場(chǎng)的廣泛擔(dān)憂。1999年的預(yù)算報(bào)告回應(yīng)稱，目前銀行存貸款差額較大,通過(guò)向商業(yè)銀行發(fā)行一些長(zhǎng)期國(guó)債,將一部分儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資,不會(huì)導(dǎo)致貨幣過(guò)量發(fā)行,也有利于提高銀行資金運(yùn)營(yíng)效益，同時(shí)物價(jià)比較穩(wěn)定,不會(huì)引發(fā)通貨膨脹。報(bào)告還表示，據(jù)測(cè)算1999年財(cái)政赤字和累計(jì)國(guó)債余額占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為1.7%和10%左右,均低于國(guó)際公認(rèn)的3%和60%的警戒線。

這是兩個(gè)指標(biāo)首度出現(xiàn)在中央預(yù)算報(bào)告中，前者被稱為赤字率，后者則稱為負(fù)債率，均來(lái)自于1993年生效的歐盟《馬斯特里赫特條約》。兩個(gè)數(shù)值成為日后中國(guó)官方衡量財(cái)政債務(wù)是否健康的核心指標(biāo)，至今仍在引用。

從2001開始，中央財(cái)政不再調(diào)整預(yù)算，而是在年初就安排好用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)債規(guī)模，并將其稱為長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債。分階段來(lái)看，1998年-2002年每年發(fā)行的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債規(guī)模均在1000億元及以上；2003年后，隨著經(jīng)濟(jì)逐步回暖，財(cái)政政策轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債發(fā)行規(guī)模呈下降趨勢(shì)并在2008年后退出，10年合計(jì)發(fā)行1.13萬(wàn)億。

長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債中的八成列入中央財(cái)政預(yù)算，構(gòu)成中央赤字?！斑@幾年實(shí)施積極的財(cái)政政策，發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，是在特定情況下實(shí)行的特殊政策。我們始終堅(jiān)持經(jīng)常性預(yù)算不打赤字，建設(shè)性預(yù)算赤字不突破年初確定的規(guī)模?！?003年政府工作報(bào)告如是稱。

地方赤字列入預(yù)算

1998年-2000年年內(nèi)三次增加中央預(yù)算赤字，對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到重要作用，但市場(chǎng)及官方也開始對(duì)國(guó)債管理制度進(jìn)行反思。自1981年恢復(fù)發(fā)行國(guó)債以來(lái)，中國(guó)一直采取逐年審批國(guó)債發(fā)行額度的方式來(lái)管理國(guó)債發(fā)行。具體而言，每年的國(guó)債發(fā)行計(jì)劃，通常是在上一年第四季度根據(jù)對(duì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算收支情況的測(cè)算進(jìn)行編制。這個(gè)計(jì)劃將作為國(guó)家預(yù)算的一部分上報(bào)國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院在下一年3月的全國(guó)人民代表大會(huì)上提請(qǐng)審議。

“一旦審議通過(guò)，國(guó)債發(fā)行計(jì)劃就如同法律文本一樣具有法律效力。如果當(dāng)年國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了變化，需要追加或削減國(guó)債發(fā)行，也須經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審批后才能執(zhí)行?！睍r(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉2003年表示。

因此學(xué)界也建議對(duì)國(guó)債管理制度進(jìn)行改革。2015年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于實(shí)行國(guó)債余額管理的意見》：從2006年起，中國(guó)將參照國(guó)際通行做法，采取國(guó)債余額管理方式管理國(guó)債發(fā)行。所謂國(guó)債余額管理，指不具體限定當(dāng)年國(guó)債發(fā)行額度，而是限定一個(gè)年末不得突破的國(guó)債余額上限。

國(guó)債余額管理和此前的國(guó)債赤字管理相對(duì)應(yīng)。在國(guó)債赤字管理的框架下，年度國(guó)債凈融資規(guī)模等于中央財(cái)政赤字。而在余額管理下，只要國(guó)債余額低于上限，國(guó)債凈融資規(guī)模可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等相機(jī)而定，既可以低于中央赤字，也可以高于中央赤字。

從實(shí)踐看，年度國(guó)債凈融資大多低于中央財(cái)政赤字，這為必要時(shí)中央財(cái)政發(fā)力奠定了空間。正是由于這一變化，1998年-2000年年中追加赤字的情況再未出現(xiàn)，因?yàn)閲?guó)債余額管理制度下已無(wú)必要。

比如2020年受疫情沖擊，國(guó)債凈融資為3萬(wàn)多億，高于中央赤字約3000億，但不必進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。財(cái)政部數(shù)據(jù)還顯示，截至2022年末，國(guó)債余額為25.9萬(wàn)億，低于限額0.8萬(wàn)億，這為未來(lái)中央財(cái)政發(fā)力留出了空間。

值得注意的是，1998年-2008年發(fā)行的超萬(wàn)億長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債中，兩成由中央轉(zhuǎn)貸地方，但不作財(cái)政赤字處理，也就是說(shuō)這部分并未列入地方赤字。

轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在2009年。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊，中國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策，當(dāng)年安排中央財(cái)政赤字7500 億，比上年增加5700 億，同時(shí)國(guó)務(wù)院同意地方發(fā)行2000億債券，由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級(jí)預(yù)算管理。由此為開端，中央財(cái)政赤字和地方財(cái)政赤字均列入政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告，提交全國(guó)人大審議。

隨著2014年通過(guò)的新版預(yù)算法允許地方政府發(fā)行債券，地方政府開始通過(guò)發(fā)行一般債彌補(bǔ)赤字，而中央則通過(guò)發(fā)行國(guó)債彌補(bǔ)赤字。但用途上有明顯區(qū)別，地方財(cái)政赤字（即一般債）只能用于建設(shè)性支出，彌補(bǔ)公益性資本支出的不足；而中央財(cái)政赤字既可以用于建設(shè)性支出，也可以用于經(jīng)常性支出。

樓繼偉在2020年末的一場(chǎng)論壇上解讀稱，公益性資本支出如使用得當(dāng)，可提高基礎(chǔ)設(shè)施效能，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，后續(xù)稅收也會(huì)增加，從而增加償債能力，符合代際補(bǔ)償原則，因此地方一般債限額要與稅收等一般公共預(yù)算收入相匹配。中央赤字沒有這一限制，因中央財(cái)政在日常情況下要負(fù)責(zé)各地之間的財(cái)力協(xié)調(diào)和基本公共服務(wù)均等化，還要負(fù)責(zé)突出性事件的支出。

數(shù)據(jù)顯示，2015年-2019年地方一般債占赤字的比重高于30%，但2020-2023一般債占比持續(xù)下降，國(guó)債占比明顯提升：2023年一般債占赤字的比重降至19%的新低，國(guó)債占比則升至81%的高位。而同時(shí)專項(xiàng)債占地方債的比重出現(xiàn)上升。

究其原因，近年來(lái)地方債務(wù)率快速上升且突破警戒線，地方債額度的擴(kuò)張受到限制，但中央政府有加杠桿的空間，意味著要增加中央財(cái)政赤字。在給定赤字的情況下，中央財(cái)政赤字（即國(guó)債額度）多增，則地方財(cái)政赤字（即一般債額度）就會(huì)被控制。在給定地方債額度的情況下，由于一般債額度被壓縮，專項(xiàng)債規(guī)模就穩(wěn)中有升。

不過(guò)，由于有收益的項(xiàng)目不多、專項(xiàng)債項(xiàng)目收益不足，近年業(yè)內(nèi)專家建議要壓縮專項(xiàng)債，增加一般債和國(guó)債發(fā)行。但一般債和國(guó)債額度同時(shí)構(gòu)成赤字，在現(xiàn)有財(cái)政機(jī)制下，二者同時(shí)增加面臨一定制約。

爭(zhēng)議

與此同時(shí)，3%的赤字率紅線也引起市場(chǎng)廣泛討論。時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)朱光耀2015年11月在一個(gè)公開論壇上表示：“從金融危機(jī)教訓(xùn)可以反思，3%的赤字率紅線和60%的負(fù)債率紅線是不是一個(gè)絕對(duì)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)？是否可以調(diào)整？這些觀念的僵化并不利于改革，要在實(shí)踐中調(diào)整，形成有指導(dǎo)意義的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。”

此后，諸多學(xué)者展開激烈討論，一方認(rèn)為，3%的赤字率紅線已無(wú)必要。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所副所長(zhǎng)張明在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪時(shí)表示，這些紅線沒必要死守。迄今為止，歐元區(qū)大多數(shù)國(guó)家都突破了3%的赤字率限制與60%的政府負(fù)債率限制，但并未引發(fā)財(cái)政危機(jī)與惡性通貨膨脹。

但也有不同觀點(diǎn)。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員李欣在2021年對(duì)歐盟赤字和債務(wù)限制研究后表示，歐盟赤字率超過(guò)3%僅出現(xiàn)在個(gè)別特殊年份，即2009年到2012年和2020年。雖然根據(jù)形勢(shì)的變化，該規(guī)定不斷細(xì)化，但是并沒有被廢棄，表明其堅(jiān)守財(cái)政紀(jì)律和實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策協(xié)調(diào)的決心。

中央決策層則采取相對(duì)審慎的態(tài)度。比如2013年政府工作報(bào)告稱，財(cái)政赤字占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從2009年的2.8%降到2012年的1.5%左右。2018年政府工作報(bào)告表示，財(cái)政赤字率一直控制在3%以內(nèi)。2023年政府工作報(bào)告表示，合理把握赤字規(guī)模，五年總體赤字率控制在3%以內(nèi)，政府負(fù)債率控制在50%左右。

為應(yīng)對(duì)疫情沖擊，2020年、2021年中國(guó)財(cái)政赤字率一度突破3%至3.6%、3.2%。就在市場(chǎng)普遍預(yù)計(jì)2022年赤字率設(shè)在3%甚至更高水平時(shí)，當(dāng)年赤字率目標(biāo)卻只是2.8%。這其中大有講究，因?yàn)?018年、2019年赤字率分別為2.6%、2.8%，只有2022年赤字率低于2.8%，2018年-2022年赤字率平均水平才會(huì)不高于3%。

2022年降低赤字率的同時(shí)，為了保障支出力度，央行等機(jī)構(gòu)上繳結(jié)存利潤(rùn)1.65萬(wàn)億。財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，世紀(jì)疫情發(fā)生以來(lái)，為應(yīng)付可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，在財(cái)政政策措施上，我國(guó)一直預(yù)留政策空間。對(duì)特定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和專營(yíng)機(jī)構(gòu)暫停上繳利潤(rùn)，以應(yīng)不時(shí)之需，是預(yù)留的政策空間措施之一。

與此同時(shí)，赤字貨幣化也廣為討論。2020年5月，中國(guó)財(cái)政科學(xué)院院長(zhǎng)劉尚希表示，可以用發(fā)行特別國(guó)債的方式，適度地實(shí)現(xiàn)赤字的貨幣化。特別國(guó)債的預(yù)算規(guī)?？梢钥紤]達(dá)到5萬(wàn)億，央行擴(kuò)表零利率購(gòu)買。

這需要對(duì)央行購(gòu)買國(guó)債的方式進(jìn)行區(qū)分。一是在一級(jí)發(fā)行市場(chǎng)直接認(rèn)購(gòu)國(guó)債，因?yàn)橹醒脬y行流動(dòng)性是無(wú)限的，這被稱為“直升機(jī)撒錢”；二是在二級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買國(guó)債，這受市場(chǎng)的約束。財(cái)政赤字化一般指前者。

央行前行長(zhǎng)易綱去年12月在解讀現(xiàn)代央行制度時(shí)表示，20世紀(jì)八九十年代我國(guó)出現(xiàn)過(guò)幾輪嚴(yán)重通貨膨脹，針對(duì)這一實(shí)際問(wèn)題，黨中央要求中國(guó)人民銀行堅(jiān)決維護(hù)幣值穩(wěn)定，明確財(cái)政赤字不得向央行透支，這帶來(lái)了近30年來(lái)我國(guó)貨幣金融環(huán)境的長(zhǎng)期基本穩(wěn)定。

易綱還表示，“財(cái)政的錢”與“央行的錢”存在本質(zhì)區(qū)別。財(cái)政部門收入源于稅收，支出主要是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。中央銀行擁有法定的發(fā)鈔權(quán)，開展貨幣政策操作，實(shí)現(xiàn)維護(hù)幣值穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本目標(biāo)，在此過(guò)程中附帶產(chǎn)生收益或者虧損。如果允許財(cái)政直接向央行透支，靠印票子滿足財(cái)政支出需求，最終將引發(fā)惡性通脹，財(cái)政也不可持續(xù)并產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)。

此外，赤字口徑也引起外界關(guān)注。一些研究將專項(xiàng)債納入廣義赤字口徑，一些研究認(rèn)為專項(xiàng)債項(xiàng)目對(duì)應(yīng)收益較低，應(yīng)調(diào)整納入赤字口徑。從過(guò)往看，赤字口徑一直處于動(dòng)態(tài)調(diào)整中。

改開以來(lái)，赤字口徑為“財(cái)政赤字=(財(cái)政收入+政府債發(fā)行收入)-(財(cái)政支出+政府債還本付息支出)” 。不過(guò)1989年預(yù)算報(bào)告最后附上，有些同志建議,應(yīng)把國(guó)內(nèi)外債務(wù)收入作為赤字處理。如果按此口徑計(jì)算,1989年全國(guó)財(cái)政赤字為350億元,比上年按相同口徑計(jì)算的赤字增加8.5億。1994年調(diào)整為，財(cái)政赤字=財(cái)政收入-(財(cái)政支出+政府債還本支出)，即政府借貸收入不再納入財(cái)政收入。

為與國(guó)際接軌，從2000年開始財(cái)政赤字口徑進(jìn)行了第三次調(diào)整，將政府債務(wù)利息計(jì)入財(cái)政赤字口徑。2008 年中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金被納入財(cái)政赤字口徑。2015年新預(yù)算法實(shí)施后，要求除一般公共預(yù)算外的三本預(yù)算做到收支平衡，財(cái)政赤字的計(jì)算方式也由此進(jìn)行了第五次調(diào)整，即財(cái)政赤字=(全國(guó)一般公共預(yù)算收入+調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和其他預(yù)算資金+動(dòng)用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金) -(全國(guó)一般公共預(yù)算支出+補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金+結(jié)轉(zhuǎn)下年支出的資金)。

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本期編輯 劉雪瑩 實(shí)習(xí)生 譚雅涵

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